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17.08.2009 - A vinculação de receitas e as obras para a Copa de 2014

Valor Econômico Online
Octávio Bulcão Nascimento

A escolha do Brasil como sede da Copa do Mundo de 2014 certamente dará um grande impulso à economia nacional. O primeiro setor a se movimentar é o de infraestrutura. As cidades sede tiveram que preparar projetos ambiciosos para recepcionar os jogos, o que implica investimentos massivos na construção ou reforma de estádios, na melhoria do sistema de transporte, entre outros. Com a confirmação da escolha pela Fifa, agora esses projetos devem se tornar realidade e surge a dúvida: como financiar tais projetos?

A concessão pública e a instituição de parcerias público-privadas (PPPs) são apontadas como as principais alternativas, porém possuem limites legais que são fruto de discussão. Muitas vezes, quando o governo repassa para a iniciativa privada - seja por concessão ou PPP - determinada obra, cria o dever de pagar ao administrador um valor pelo qual deve oferecer garantias. No entanto, a lei determina limites para o endividamento dos entes públicos em projetos como esses.

Uma alternativa de garantia a esses compromissos para os Estados seria vincular as respectivas cotas-parte relativas ao Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto de Renda (IR) repassados pela União. A viabilidade jurídica desse procedimento é polêmica, mas, a meu ver, possível.

A questão principal a ser analisada para se determinar se uma categoria de receita pode ou não ser objeto de vinculação para fins de constituição de garantia é se tais receitas estão enquadradas como receitas de impostos. Isso em virtude do artigo 167, da Constituição Federal, que veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, mas que, ao mesmo tempo faz uma série de ressalvas. Assim, aquelas receitas tidas como receitas de impostos não podem, salvo em casos específicos, ser vinculadas para constituição de garantias, ao passo que outras categorias de receitas poderiam, em princípio.

A cota-parte da arrecadação do IPI e do IR trata-se, como dito, de um repasse, uma transferência de rendas da União para os Estados. Assim, pode-se argumentar que, enquanto para a União tais valores são arrecadados e processados no âmbito da Administração Pública sob regime tributário, para cada Estado que os recebe, trata-se não de arrecadação de tributo, mas de um repasse corrente, sob regime jurídico diverso, no caso orçamentário. Ou seja, não são arrecadados, tampouco executados, em caso de não pagamento, sob o regime jurídico tributário. Não podem, portanto, ser tidos como receitas de imposto, sendo possível, a princípio, sua vinculação.

Desconsiderar o contexto jurídico em que se insere a transferência desses recursos, pretendendo qualificá-los apenas pela sua origem mais remota (impostos), obrigaria concluir que o regime jurídico tributário continuaria se aplicando indefinidamente, como, por exemplo, no momento que os valores repassados fossem destinados ao pagamento de despesas com pessoal, o que, obviamente, ninguém admite.

Nesse sentido, como já visto, a Constituição Federal expressamente autorizou a vinculação da receita do IPI ao Fundo de Participação dos Estados, não criando nenhuma restrição ao destino desses recursos. Além do mais, estipulou a distinção existente entre o regime aplicável às receitas próprias geradas pelos impostos estaduais, e o regime aplicável aos recursos oriundos da transferência constitucional, quando permitiu a vinculação de ambos para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamentos de débitos com esta.

Com efeito, a vinculação já existia no contexto da competência dos estados, sem nenhuma restrição. Além do mais, o simples fato de se explicitar uma permissão já existente não implica, necessariamente, a vedação de condutas que não foram objeto de autorização expressa. Aliás, é o que acontece no caso concreto em que a competência dos estados para vinculação de receitas possui fundamento de validade em outras normas da Constituição, previamente existentes.

Nesse sentido, o Estado da Bahia largou na frente, aprovando, em 1º de julho, a Lei nº 11.477, por meio da qual permitiu a alocação de até 12% dos recursos que lhe cabem no Fundo de Participação dos Estados (FPE) para garantia das obrigações assumidas em contratos de PPP.

Tal assunto ainda deve gerar muita discussão na administração pública, porém, desde já, constitui uma alternativa viável e legal para o financiamento das obras da Copa de 2014, ainda mais em um cenário de escassez de crédito.

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